مقاله ای از دکتر کیومرث اشتریان

مقدمه

سياستگذاري عمومي بخشي از جنبش عقلايي كردن زندگي اجتماعي، ابزار تسلط بشر بر پيچيدگي جهان و محصول تعامل ديوانسالاري، نخبگان ، گروهها و صنوف اجتماعي-اقتصادي است. كاركرد اصلي سياستگذاري عمومي ساماندهي روابط بخش هاي مختلف اقتصادي- اجتماعي ( بهداشت، كشاورزي، صنعت، روابط خارجي و...) با مرجعيت كلان قدرت سياسي است . علوم سياستگذاري حلقه ي مفقوده اي است كه پژوهشگران را در شناخت تجربي پيچيدگي قانونگذاري حكومتي و ماهيت آن ياري مي دهد .[1] تكامل و پيچيدگي روز افزون تقسيم كار اجتماعي نقش قدرت سياسي را بعنوان قدرت تنظيم كننده ي بخشهاي مختلف اقتصادي تقويت نموده و تولد سياستگذاري عمومي را در پي داشته است. اين قدرت تنظيم كننده((مرجعيت كلان)) تقسيم كار اجتماعي است كه بخشهاي مختلف را با يكديگر تنظيم و هماهنگ مي كند. در سياستگذاري، عمل عمومي (از ملاك هاي شخصي و تجربيات فردي و گرايشهاي خصوصي انسانها فاصله مي گيرد ودر سيستمي فرا گير از هنجارها، روش هاي قرار داردي ، اهداف عمومي و مهمترازهمه استراتژي هاي كلي (و البته غير مبهم ) قرار مي گيرد. استراتژي ها (كه نبايستي آنها را با هدف از سويي و برنامه ريزي از سوي ديگر خلط كرد) جوهره ي سياستگذاري عمومي اند.

مطالعه نهادها و گروههاي تاثير گذار بر سياستهاي عمومي مستلزم بر رسي نقش چهار گروه عمده است: دولت ، نخبگان ديواني ( اعم از مديران ارشد و متخصصين دستگاههاي مختلف ديوانسالاري) نخبگان سياسي و گروههاي صنفي . تعامل اين نهادها و گروهها نقشي اساسي در فرآيند سياستگذاري عمومي و اعمال اقتدار سياسي بازي مي كند.[2]

در مقاله حاضر، نخست به اجمال تعاريفي از سياستگذاري عمومي و سياست هاي دو لتي،نخبگان ديواني و نخبگان سياسي،  ارايه خواهد شد.سپس در قالب يك بحث تئوريك نقش نخبگان ديواني و نخبگان سياسي بررسي مي شود [3]و در پايان سياستگذاري عمومي در ايران را از اين منظر مورد بحث قرار خواهيم داد

سياست عمومي چيست؟

از آنجا كه اصطلاح(( سياست عمومي )) مي تواند مفاهيم گوناگوني را پوشش دهد[4] ارايه تعريفي فني از يك سياست عمومي ضروري است تا بتوان مبنايي براي مباحث اين مقاله فراهم آورد . سياست عمومي عبارتست از مجمو عه اي از اقدامات و روشهاي هدفدار كه راهنماي تصميم گيرندگان در يك جامعه است وبراي فائق آمدن بر يك مسئله (مشكل ) عمومي صورت مي گيرد. سياست عمومي (( راهنمايي است كه چگونگي توجيه و تفسير وظايف و نحوه انجام دادن آنها را در جامعه ))بصورتي كلان مشخص مي سازد[5]مطالعه يك سياست مستلزم شناخت مجموعه اي از تعاملات و ارتبا طات افراد ، گروهها و سازمانهاست.مفاهيم و برداشتهاي مختلفي كه از يك ((سياست)) مي تواند منظور نظر باشد مارا بر آن مي داردكه آن را از سويي از ((هدف كلي)) و از سوي ديگر از((برنامه ريزي)) تفكيك نماييم.

معمولا تصميم گيران و دولتمردان در اعمالشان هدفي كلي دنبال نموده و از آن بعنوان (( سياست)) نام مي برند اما كاربرد اصطلاح سياست در چنين و ضعيتي استعاري است و براي عرصه ي عمل كفايت نمي كند. از نقطه نظر كاربردي وفني يك (( سياست )) هنگامي مي تواند نقش خود را همچون ((راهنماي توجيه و تفسير وظايف و نحوه انجام دادن آنها)) ايفا نمايد كه خطوط كلي و حوزه هاي تاكيد عمل دولتي را نيز مشخص نمايد. در سياستگذاري عمومي تعيين يك هدف كلي كافي نيست ويك هدف هنگامي مي تواند عملا يك سياست تلقي شود كه نحوه خطوط كلي عمل دولتي را نيز تعيين نمايد تاباكاربست آن كار گزاران حكومت بتوانند آن هدف را محقق نمايند .

از اين منظر سياست يك فرآيند است[6]كه مبتني بر  هنجارهايي بوده و در بر گيرنده مراحل ، حوزه ها بخش- ها،ا ،عمليات و بازيگران مشخص است كه هدفي را تعقيب مي كنند. از اينرو اعلام يك هدف كلي توسط دولتمردان و سياستمداران تا زماني كه موارد فوق را در بر نگيرد تلقي ناقصي از (( سياست )) خواهد بود. مثال ذيل در اين زمينه مي تواند روشنگر باشد.

فرض كنيم كه دولت هدفي كلان همچون تامين امنيت شهروندان را تعقيب مي نمايد .اگرتلقي دولت ازامنيت، امنيت معطوف به حقوق باشد براي تامين اين هدف بايستي ابتدا حقوق فردي را بر شمرد:

-          حق حيات ،

-          حق خانواده،

-          حق مسكن،

-           حق اقامت،

-           حق اشتغال

-           و000

درادامه ازبين امور فوق، مثلابراي سباستگذاري در امر تامين حق حيات ضروري است كه تهديدات حق حيات افراد باز شناسي شود، مثلا:

- فقر،

-  وجودخرده فرهنگ كجرو كه امنيت جاني افراد را در مجامع عمومي و خصوصي به خطر مي افكند،

-  فقدان بهداشت رواني ،فقدان ابزارها و سازو كارهاي ايمني در اماكن عمومي (جاده ها ، پاركها ، كارخانه هاو…) كه امنيت جاني افراد را در معرض خطر قرار مي دهد،

و...

تنها در صورت شناخت اين تهديدات، كه در واقع باز شناسي مسايل و مشكلات عيني جامعه ي مورد نظر است مي توان به تدوين سياستها مبادرت ورزيد . اما نكته فني مهم و اساسي در اين زمينه آن است كه ارايه((راه حل هاي)) ذيل نمي توانند براي مسايل فوق الذكر(( سياست )) تلقي شوند:رفع فقر، مبارزه با خرده فرهنگ كجرو ، تامين بهداشت رواني . اين ((راه حل ها )) به اندازه اي كلي هستند كه مي تواند هر چيزي را شامل شده و راه اعمال سليقه هاي مديران را باز نموده و در نتيجه پراكنده كاريهاي نا همگوني را در عرصه عمل پديد آورد. سئوال اساسي آن است كه چگونه با فقر ، خرده فرهنگ كجرو ، فقدان بهداشت رواني و 000مبارزه كرد؟ از منظري فني مي توان به سياستهاي ذيل براي نايل شدن به هدف (( تامين حق حيات انسانها در زمينه فقر، خرده فرهنگ كجرو،نا امني در مجامع و اماكن عمومي))اشاره كرد:

ا- توسعه دولت رفاهي ( در زمينه هاي مالي، بهداشتي و000) براي حمايت از اقشار فقير،

1-1شناسايي در آمدها به منظور اخذ ماليات جهت تامين هزينه هاي دولت رفاهي،

2- افزايش اقتدار قانوني نهادهاي انتظامي براي مبارزه با خرده فرهنگ كجرو در جهت نيل به تامين امنيت جاني افراد.

1-2-تسهيل دسترسي به مراجع قضايي و انتظامي در جهت نيل به تامين امنيت جاني افراد،

2-2-000،

3- افزايش تفريحات و تامين فضاي سالم اجتماعي از طريق ايجاد فضاي عاري از خشونت ،ممنوعيت پخش و نشر فيلمهاي خشونت آميز، تصاوير و فضا هاي خشن از طريق راديو و تلويزيون ،مطبو عات و كتابها،

1-3-آرام سازي فضاي اجتماعي از طريق نهادهاي فرهنگي- هنري،

4-يمن سازي، بهسازي وافزايش ظرفيت جاده ها ، پاركها و اماكن عمومي تفريحي جهت جلو گيري از ازدحام خودروها،افرادو...كه به كاهش امنيت منجر مي شوند،

- افزايش اقدامات تاميني وابزارهاي حفاظتي در پاركها، كارخانه ها، رود خانه ها و ديگر اماكن عمومی

           سياستهاي فوق خطوط كلي عمل مديران و تعامل اجزاي سيستم دولتي را تعيين مي نمايد. از اين پس مديران در جهت سياستهاي فوق به برنامه ريزي شفاف وعيني پرداخته و نيازهاي فني-  هزينه اي اجراي سياستهاي فوق و مراحل و باز يگران هرسياست را در قالب برنامه اي خرد تدوين مي نمايند.

نخبگان ديواني، نخبگان سياسي

 نخبگان سياسي معمولا به طبقه اي از افراد جامعه اطلاق مي گردد كه صاحب قدرت و نفوذ بوده و در تدوين سياستهاي عمومي به اشكال گوناگون تاثير مي گذارند. نخبگان سياسي به توليد چارچو بهاي مفهومي اداره امور جامعه و وارد كردن آنها در چرخه هاي تصميم گيري و عرصه هاي رقابتي مي پردازند. در اين مقاله نخبگان سياسي در مفهومي وسيع شامل فعالين، شخصيتهاي سياسي و نمايندگان برگزيده مي شود كه به گونه اي رسمي يا غير رسمي در توليد سياستهاي عمومي نقش دارند. هارولد السول كه از بنيانگذاران اوليه مياحث سياستگذاري عمومي محسوب مشود معتقد است كه در جوامع امروزي تصميمات توسط گروه اندكي ( نخبگان ) اتخاذمي شود.[7]نخبگان متكي به منابع متنوع و متفاوتي مي باشند كه از آن جمله مي توان به، ثروت، تخصص، شخصيت سياسي، قدرت، اطلاعات، سازمان و 000 اشاره كرد.

نخبگان علي الا صول مي بايستي داراي تفاهم و اجماعي كلان و اساسي در باره هنجارهاي حاكم بر اداره امور دولتي ودرباره”قواعد بازي”‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍ و ”سيستم اجتماعي” باشند. حيات سيستم اجتماعي و تداوم آن بسته به تفاهم و اجماع نخبگان است.اين اجماع به معني عدم اختلاف و فقدان رقابت بين آنان نيست بلكه به اين مفهوم است كه نقاط اشتراك اساسي آنان بيش از اختلافات آنان است.[8]

نخبگان ديواني به آن دسته از بازيگران عرصه سياستگذاري عمومي اطلاق مي شود كه در دستگاههاي دولتي، به لحاظ جايگاه قانوني و تخصصي خود در فرايند تدوين سياستهاي عمومي نقش هاي مهمي را ايفا مي نمايند. ديوانسالاران اعم از مديران ارشد يا بدنه كارشناسي سازمانهاي دولتي با اتكا به جايگاه سازماني و با ابزار دانش فني خود در امور عمومي نظير تدوين و تخصيص بودجه، برنامه ريزي هاي تخصصي و000نقش كليدي در تدوين سياستها ايفا مي نمايند. جوهره ي ديوانسالاري عبارتست از گرد آوري عقلاني ابزارها براي دسترسي به اهداف، فهم جوامع مدرن درگرو فهم فرآيند ديواني كردن اداره امورعمومي است كه اصلي ترين ويژگي آن بكار گيري ابزارهايي مستقل از افراد انساني است. از ديد ماكس وبر (( ديوانسا لاري ، شكلي است اجتماعي كه بر شالوده گرد آوردن عقلاني ابزارهايي استوار است كه در خدمت اهداف مي باشند.)) [9] نخبگان ديواني مولود همين فرآيند اند. ديوانسالاري در مفهوم كلان خود همان پديده دولت است كه هگل آن را داراي (( بصيرتي عام)) مي داند كه توانايي ارتقاء منافع عمومي را دارد.

نخبگان ديواني و مرجعيت كلان

پيچيدگي روز افزون تقسيم كار اجتماعي ،نظام روابط اجتماعي سنتي در نخبگان ديواني را بر نمي تابد از اينرو نوسازي روش هاي مديريت كلان جامعه كه اصلي ترين عنصر آن توجه به ((سياستگذاري ))است بيش از

پيش ضروري مي شود. سياستگذاري عمومي ابزار دولت مدرن است كه بوسيله آن نخبگان ديواني و مديران امور عمومي را به گسستن از سنتها ، تخصصهاي فردي و سليقه هاي شخصي مجبور نموده و آنها را به  مرجعيتي كلان پيوند مي زند. اين مرجعيت كلان ملغمه اي از هنجار، روش و هدف است و فراتر از يك ارتباط عمودي اداري است . اهميت نقش حرفه اي يك مدير بيش از پيش در چار چوب محتوايي سياستها و مرجعيت كلان معنا پيدا مي كند ومحدود به جايگاه سلسله مراتبي او نيست؛ تخصيص و مديريت منابع در جهت سياست ها بيش از تشريفات اداري و توزيع بودجه اهميت مي يابد.دارد.

در چنين نگرشي دولت بيش از پيش بر روابط اجتماعي سلطه مي يابد و با كاربست سياستها به تخصيص((سياسي)) منابع دست مي يازد و اقتدار قانوني خويش را بيش ازپيش اعمال مي نمايد. مديريت كلان دو لتي با تحميل خط مشي هاي عمومي راه را بر عمليات ضد اقتداري و واگرايانه ديوانسالاران (كه از طريق بكارگيري روشهاي سنتي، تخصصي (فردي). و سليقه اي شكل مي گيرند) مي بندد و عملا روابط اداري و اجتماعي را با قدرت پيوند زده ومانع از آن مي شود كه روابط اجتماعي و اداري فارغ از قدرت عمومي شكل گيرند.نقش و كاركرد اصلي سياستگذاري عمومي هماهنگي و مديريت تضادهاي دروني بخش هاي مختلف و هدايت اصطكاك هاي آنها در جهت پيشبرد يك هدف اجتماعي ـ سياسي است.سياستهاي دولتي سازوكار قدرت سياسي براي طرح ريزي روابط قدرت و منافع در لوح جامعه و نيز نوعي تقسيم كار هدفمند اجتماعي است كه همه ي بخش ها را در يك مجمو عه سامان مي دهد (( اين تقسيم كار به كمك يك برنامه عملي هماهنگ ، در پي تغيير محيط فرهنگي ، اجتماعي يا اقتصادي باز يگراني كه در يك منطق بخشي جاي گرفته اندمي باشند))[10]از اينرو نقش حر فه اي نخبگان ديواني صرفا در رابطه با مجموعه ي اداري بخش مربوطه تعريف نمي شود بلكه بستگي به مديريت كلان دولتي و در رابطه با ديگر بخش ها تعريف مي شود.[11] آنچه كه مي- تواندنخبگان ديواني رادر بخش هاي مختلف، را بصورتي واقعي و نه تصنعي در چارچوب مرجعيت كلان قرار دهد و تمايلات خود محوري (( سياستي )) را در آنان كاهش دهد وجود سياستهاي سامان ده و برنامه هاي شفاف و هدفدار مراجع كلان است. اين سياستها پيوند محتوايي مرجعيت كلان و بخشهاي تحت سلطه نخبگان ديواني را بر قرار مي سازد و آن را ازساده ترين شكل پيوند كه تخصيص بودجه جاري است به غني ترين شكل آن يعني سياستهايي كه قصد ايجاد تغيير ماهيت عرصه ي اجتماعي را دارندتكامل مي بخشد. در نتيجه، فعا ليت نخبگان ديواني در فرايندكلان و پيچيده سياستگذاري عمومي قرار مي گيرد و مشروعيت اداري اين نخبگان ناشي از فرايندهايي است كه ((سياست))خوانده  مي شود و نه ناشي از كار آمدي شخصي آنها كه خود مشروعيتي فرا قانوني است.

سياستگذار امور عمومي در صدد فهم و سلطه بر پيچيدگي روز افزون امور اجتماعي است . فهم تئوريك نظام اجتماعي و استنتاج دكترين هاي عملي از آن براي اخذ تصميم عمومي ، ديوانسالاري دولتي را بيش از پيش نيازمند تخصص هاي گونا گون ومهمتر از آن تخصص هاي بين رشته اي نموده است. ((سياستگذاري عمومي كه مبتني بر مهندسي تخصص هاست مي تواند پادزهري براي تكنوكراسي باشد. فعاليتهاي دولتي در چارچوب فنون، تكنيك ها و تخصص ها شكل مي گيرد و از اينرو چنين مي نمايد كه عمل دولتي بايستي در بند تكنوكراسي باشد. دانشور فني با داشتن تخصص در يك زمينه ي خاص مدعي داشتن مشروعيت سياستگذاري در ان زمينه است در حالي كه مشروعيت سياستگذاري حاصلي از تخصص ها در مجموعه اي از فنون است كه با هم در يك سياستگذاري دخيلند. مديريت، رياست و وزارت در حيطه ي تخصص محض نيست بلكه مقوله ايست كه مجمو عه اي از تخصص ها را با خود به كار مي گيرد . تخصص، وجهي ويژه و خرد را از يك مقو له مي نماياند ولي اقتضاي مديريت، چند وجهي شدن و كلان بودن منظر است [12])).

((در زمينه پژوهش مؤثر، تنها دانستن فيزيك، شيمي، زيست شناسي، رياضيات، اقتصاد و مانند اينها راه گشاي اصلي نبوده، بلكه همگي وسيله هستند. منظور اين نيست كه براي انجام پژوهش مؤثر ما به نا بغه هاي همه فن حريف نياز داريم. امروزه حتي زبده ترين دانشمندان فيزيك و يا شيمي تنها به گوشه اي از ميدان دانش خود آگاهي دارند اما پژوهش مؤثر بدان نيازمند است كه رهبر طرح پژوهشي و يا مدير پژوهش بداند كي و چگونه از دانشمند خاصي براي ياري در آن مرحله دعوت نمايد.شايديكي از بهترين نمونه هاي اين روش كار جيم و ب، رئيس ناسادر دهه 1960 ودوره رياست جمهوري كندي باشد كه تونست بابهره گيري از دهها دانشمند در زمنيه هاي گوناگون انسان را در ماه پياده كند. آقاي و ب دانشمند علوم نبوده،بلكه كارشناس حسابداري قضائي مي باشد)).[13]

 تخصص بين رشته اي زبان امروزين مديريت امور عمومي است كه زباني فراتر از زبان تخصصي هر رشته ي خاص مي باشد؛[14] زباني كه جوهره ي اساسي فرهنگ سياستگذاري مدرن را تشكيل مي دهد. اين زبان فرهنگي از يكسو تعامل بخش هاي مختلف با يكديگر و از سوي ديگر تعامل بخش ها را با واحد هاي كلان سياستگذاري تسهيل نموده و عمل عمومي مديران را در نظامي از مفاهيم ، قرار دادها ، مقررات و روشهاي نوشته و نانوشته يا صريح  و ضمني شكل داده و سامان مي بخشد. فرهنگ علمي سياستگذاري ( زبان تخصصي بين رشته اي ) منشاء و مرجع كلان هنجارها و ارزش هاي فرا گير در تصميم گيري است اين فرهنگ، تعامل علمي ديوانسالاران بخش هاي مختلف را از طريق تثبيت شاخص هاي مورد قبول عموم آنان  امكانپذير مي سازد و در واقع اين فرهنگ، زبان مشترك آنان است .موفقيت سيستم سياستگذاري وابسته به تسلط اين فرهنگ بر همه ي اركان سياستگذاري عمومي ( اعم از مساله يابي، نياز سنجي ، ارزيابي راه حل هاي جايگزين، اخذ تصميم ، اجرا ، اخذ باز خوردها و ارزيابي سياست بكار بسته شده ) است كه به كاهش نقش سليقه هاي شخصي مديران منجر مي شود بدون  آنكه عرصه ي نو آوري  و خلاقيت هاي آنان را تنگ نمايد . فقدان اين فرهنگ و فقدان سياستهاي كلان راه بر واگرايي ديوانسالاران و مالا نا كارايي و ضعف اقتدار سياسي مي گشايد. در چنين فضايي، خرده روابط انساني گروهي و تخصصي نقشي بيش از روابط رسمي و ملاحظات كلان در اداره ي امور ايفا مي نمايد، كه اين خود انحطاط اقتدار دولت و ناتواني آن در نايل شدن به منو يات خويش را در پي دارد.  سياستگذاري و فرهنگ عمومي اداري ابزار اقتدار دولت است چرا كه از طريق آن به فرهنگ پذيري اداري و عملي كردن گفتمان سياسي مسلط مي پردازد. تكامل تقسيم كار اجتماعي ، شهر وندان را بيش از پيش به تماس با ديوانسالاري دولتي مجبور نموده و دولت را هر چه بيشتر در امور زندگي انسانها دخالت مي دهد. دخالتهاي روزافزون، ديوانسالاري دولتي را به ابزار جامعه پذيري سياسي- اداري تبديل كرده است  از اينرو فقدان يا ضعف سياستهاي كلان و با ثبات، نشانه ي ضعف اقتدار دولت و طليعه بحران مشروعيت است چرا كه شهر وندان به گونه اي روز افزون عدم اطاعت از قدرت سياسي را در قا لب تن دادن به خرده روابط و خرده فرهنگهاي متنوع اداري تجربه مي كنند.

نخبگان سياسي و مرجعيت كلان

رابطه بخش ها با يكديگر تنها رابطه تعيين كننده سياستگذاري هاي عمومي نيست. قشرهاي فكري- سياسي نيز، بخش هاي گوناگون حوزه عمومي را هدف فعاليتهاي خود قرار داده و نقش ها و ظرفيت هاي آنها را به چالش فرا مي خوانند . نبرد منافع نخبگان سياسي، ازطريق بخش هاي دولتي جريان مي يابد. نخبگان به خلق مفاهيم و تعاريف ويژه اي از جهان ، جامعه و روابط اجتماعي مي پر دازند كه به آنها امكان مي دهد تا به درك خاصي از (( مسايل عمومي )) و ((راه حل هاي)) آن نايل گردند.  چهارچوب هاي مفهومي نخبگان، رهيافت آنها را در سياستگذاري عمومي و تصميم دولتي مشخص نموده و ابزار اصلي منازعات و مبا حثاتي است كه در حلقه هاي تصميم سازي منجر به اخذ تصميم مي شود؛ بي ترديدنزاع قدرت و منافع بر اين چهار چوبهاي مفهومي سايه مي افكند. هر دسته از نخبگان مفاهيم ويژه خود را داشته كه در تعامل با جهان  هاي مفهومي ديگر نخبگان استواز اينرو در ك  نخبگان از جهان، جامعه و سياست مي تواند تعيين كننده نوع تعامل آنها با يكديگر باشد.

سياستگذاري، اساسا محصول فرايند تعاملي نخبگان است . درك نخبگان از جهان و روابط اجتماعي بنيادهاي هنجاري سياستگذاري  عمومي را در هر كشور تعيين مي كندكه بر اساس آن هنجارها سياستهايي توليد مي گردد. هر چه كه فاصله جهانهاي نخبگان بيشتر باشد به گونه اي كه عاجز از بر قراري ارتباط فكري باشند امكان تعامل آنان كاهش يافته و در نتيجه پايه هاي هنجاري سياستگذاري عمومي شكل نمي گيرد و مآ لا نظام مزبور از توليد سياست ها واعمال اقتدار خويش عقيم مي ماند.

در چنين و ضعيتي است كه هر گونه اصطكاكي هم در بين نخبگان سياسي و هم در بين نخيگان ديواني در بخشهاي مختلف سياستگذاري ( ولو بخش هاي به ظاهرغير سياسي ) به بحران سياسي تبديل مي شود چرا كه بينادها ي كلان هنجاري سياستگذاري عمومي- يا به تعبير پي ير مولر(( مرجعيت سياستها ))- اساسا وجود ندارد. پيوستگي هنجارها و عدم تضاد ذاتي آنها، تعامل نخبگان و گروههاي منفعت را در سياست سازي امكان پذير نموده واز كشيده شدن آن به ورطه تضاد و بحران جلوگيري مي كند. وانگهي، روابط كلان- بخش از سويي ونظام-نخبه از سوي ديگر تنها در صورت وجود(( مرجع )) مشترك عرصه بروز و كارايي مي يابد. نخبگان خود واسطه هايي هستندكه يكي از كاركردهايشان هماهنگ سازي مرجعيت سياستهاي مختلف با رابطه كلان-بخش است.[15] آنان با ارايه قرائتي نوين از ساختار و كاركرد يك بخش اقتصادي ، اداري يا سياسي (مثلا از بخش كشاورزي ، از حرفه روزنامه نگاري، از ثروت ، از صنعت يا 000 ) دركي نوين از نقش اجتماعي بخش هاي مزبور ارايه مي دهند واين درك نوين را ابتدا وارد عرصه هنجاري و مرجعيت سياستگذاري نموده و سپس آن را به حلقه هاي تصميم سازي و تصميم گيري وارد مينمايند. بدينسان، رابطه نخبگان و بنيادهاي هنجاري سياست ها مرحله پايه اي سياستگذاري دولتي است. اين مرحله تنها در صورتي كه نخبگان بتوانند در يك پاردايم عمومي فهم از جهان به تعامل، گفتگو، مذاكره و تفاهم بپردازند شكل مي گيرد. در غير اينصورت زمينه براي تصميم سازي هاي خود محور و بريده از اقتدار سياسي فراهم مي گردد. در چنين شرايطي عملا (( فضاي مرجع)) واحدي براي نخبگان وجود ندارد تابوسيله آن بتوانند از طرق مسالمت آميز و تعاملي برنظام تصميم گيري تاثير گذار باشند. چنين فضاي مرجعي مي تواند نخبگان حرفه اي، نخبگان ديواني و نخبگان سياسي را در خود جمع نموده و تعامل آنان را امكان پذير سازد . اما نتيجه منطقي فقدان مرجعيت كلان، تمايل به پراكند گي و انشقاق در سياستگذاري و مديريت امور عمومي است.

سياستگذاري عمومي واقتداردولت درايران

1-به لحاظ نظري، اعمال قدرت در سياستگذاري دولتي عبارتست از تنظيم روابط اجتماعي؛ اقتدار دولت به درجات متفاوت در انبوهي از خرده روابط احتماعي-اداري تجلي مي يابد. دولت از طريق سياستگذاري بايستي به روابط اجتماعي خاصي مهر تاييدزند وبه آن حكم كندو مانع شكل گيري روابط موازي ومتضاد با اقتدارشود چرا كه اين روابط، تضعيف اقتدار دولت تلقي مي گردد. مقررات دولتي ابزارهايي هستند كه حيطه عمل افراد و روابط اجتماعي آنها را محدود و مشخص مي كنند. اين ابزارها در واقع معيارهاي مشروعيت روابط انساني و اجتماعي را مشخص مي كنند. از اين منظر حجم وچگونگي ديوانسالاري وميزان مقررات اداري مي تواند هم طراز احزاب و گروهها و انديشه هاي سياسي تعيين كننده قواعد بازي سياسي و نشاندهنده مبارزه قدرت باشد. پي ير مولر كه درباره اين روابط سخن گفته است به اين نكته كليدي اشاره مي كند كه از زماني كه وجود مجمو عه اي از نقش هاي حرفه اي به رابطه آن با يك قلمرو محدود بستگي ندارد و به يك قلمرو كلي تر پيوندمي خورد سياست دولتي حيات مي يابد. [16] به بيان ديگر از هنگامي كه پاي دولت در تعيين اين نقش ها و روابط اجتماعي باز مي گردد مي توان از سياست گذاري دولتي سخن به ميان آورد.

 سياستگذاري عمومي در ايران از منابع متعددي سرچشمه مي گيرد كه سر شار از تضادها و نا همگوني هاست. آنچه را كه از طبقات گوناگون قدرت صادر مي شود به سختي مي توان ((سياستگذاري )) ناميد؛ در مفهوم فني و كاربردي آن. مجموعه اي از كلي گوييها ، اهداف كلان و مبهم و كارآمد ذهني بدون آنكه راهكار و خط مشي عيني و عملي تحقق آنها پيش بيني شده باشد تحت عنوان ((( سياستها)) از مراجع رسمي صادر مي شود. تعدد مراكز سياستگذاري نيز (از مجمع تشخيص مصلحت ، مجلس و دولت گرفته تا شوراهاي (عالي) متعدد ميان دستگاهي و ميان وزارتي) مجمو عه اي پيچيده را پديد آورده است.

آنچه را كه به نام بودجه و برنامه ريزي در ايران انجام مي شود بيشتر تخصيص بودجه جاري كشور و هزينه هاي نگهداري سازمانهاي دولتي و پرسنل آنها مي باشد و نه تدوين سياستهايي كه بتوان بر اساس آن به برنامه ريزي عملياتي پرداخت . درنتيجه دولت در جهت دهي جدي روابط اجتماعي و تغيير ماهيت جامعه ي تحت اراده خويش واعمال اقتدار اداري كم توان جلوه مي كند. دستگاه اداري دولت در ايران بصورتي منفعل، غرق در نيازهاي روزمره اجتماع است . فعاليتهاي اجرايي كمترمبتني بر مباني تئوريك است در حاليكه حتي احداث يك خيابان يا يك برج مسكوني نيازمند داشتن يك تئوري فرهنگي و مجمو عه اي از تعاريف از شهر ، شهر سازي و شهروندي است كه در قالب يك سياست تدوين ميگردد. تفريحات و فعاليتهاي فوق برنامه،امنيت اجتماعي ، مدير، برنامه، كميت، كيفيت (حلقه واسط اين دو )، كشاورزي ، صنعت و 000 مستلزم داشتن تعريفي هنجاري-سياستي از انسان ، جامعه ، حقوق ،منافع ، كار و000است. چنين به نظرمي آيد كه در برخي بخش ها، اداره امور در ايران فاقد مباني تئوريك است (بويژه مباني تئوريك بومي) تابتواند مرجعيتي هنجاري براي رتق و فتق امور فراهم نمايد. در نتيجه بخشهاي مختلف مديريت جامعه به شكل واگرايانه ، خود سرانه و فارغ از يك اقتدار عالي هنجاري به كار خود مي پردازند. نتيجه طبيعي اين امر آن است كه مردم و گروههاي صنفي و مردمي كه براي رفع نيازهاي روزمره ي خوددرگير ديوانسالاري دولتي اند با اقتدار چند گانه اي مواجه مي شوند كه فاقد هويت هنجاري مشخص است. از اينرو، ديوانسالاري دولتي نمي تواند از طريق الگوي فعاليت دولتي ابزار جامعه پذيري اداري خود را در حد كفايت بكار برد و جامعه اداري و مراجعين به آن را دچار نوعي بي هويتي مي نمايد.

وانگهي، در بسياري از بخشها، روابط اداري فارغ از قدرت سياسي شكل مي گيرند و پيوندي با آن ندارندو در نتيجه زمينه اي براي اعمال سياست دولت وجود ندارد. فقدان هنجارهاي مشخص سياستي و بي هويتي اقتدار اداري، پاي مردم را به اين خرده روابط مي كشاند؛كه نشانه هاي آن از تبار گماري و تبار سالاري در دستگاه دولتي گرفته تا رانت خواري وارتشا و…قابل مشاهده است . از اين منطر ارتشاءو تبار گماري نه تنها يك آسيب اجتماعي بلكه عملي ضد اقتداري است كه جامعه پذيري اداري دولت را هدف قرار مي دهد و عدم مشروعيت ناشي از نا كار آمدي دولت را در انظار عمومي تقويت مي كند.

 2-ديوانسالاري دولتي

بدنه ي ((كارشناسي )) ديوانسا لاري دولتي در ايران خو كرده به عادتهاي خود بوده ونتوانسته است تحولات مدرن و تخصصهاي جديد رادر درون خود نهادينه كند. متخصصين پرشماري در دستگاههاي دولتي يافت مي شوند اما استفاده از تخصص ( بويژه تخصص هاي بين رشته اي درسنت اداري) نهادينه نشده است. از اينرو آنچه كه پيتر دراكر در باره اروپاي مركزي مي گويد در باره ايران صادق است.

در دستگاه ديوانسالاري دولتي ايران استفاده از متخصص جاي استفاده از تخصص و دانش را گرفته است. غافل از آنكه آنچه كه مي تواند تخصص را بگونه اي نهادينه شده در ديوانسالاري بكار گيرد)) اراده مرجع اداري(( است كه در سياستگذارو سياستگذاري(كه فني ميان رشته اي و تلفيقي هدفمند از دانش هاست) متجلي مي شود. روش هاي مديريت و كارنوسازي نشده و مهمتر از آن اينكه اين روش ها شخصي بوده و  زبان فرهنگي ميان رشته اي، مدير را به گسستن از رابطه اش با سنتهاي كاري و سليقه هاي شخصي اش مجبورنمي كند و او را به يك سياست كلي پيوند نمي دهد.(رجوع كنيدبه ص7)

 متخصصين در ديوانسالاري ايران نا آگاهانه مدار بسته اي را در دستگاههاي دولتي ايجاد كرده اند از اينرو پذيرش نو آوري يا ايجاد تغيير در بدنه ي كارشناسي ادارات بسيار كند صورت مي گيرد در نتيجه مديران ارشد سياسي هرچند كه در راس هرم (( قدرت))قرار دارند اما در ((هرم نفوذ)) گاه در قاعده جاي دارند. يكنواختي برنامه هاي سازمان برنامه و بودجه ي سابق و مديريت و برنامه ريزي فعلي شاهدي بر اين مدعاست. تفاوتي اساسي بين محصولات برنامه اي دولت آقاي هاشمي و دولت آقاي خاتمي وجود ندارد. از سوي ديگر فقدان سياستهاي كلان و سامان ده راه را بر استقلال عمل ديوانسا لاري دو لتي ومديران كشور باز گذاشته است و دولت، عملا، فاقد ابزارهاي اعمال اقتدار خويش است. دولت جمهوري اسلامي ايران رسما در راس هرم تصميم گيري است اما عملا فاقد اقتدار است. [18]

3- سنت فرهنگ اداري

 عدم تداوم، بي ثباتي و ديرين نبودن دستگاه اداري ايران كه خود ناشي از تعدد تحولات سياسي ايران در صد و پنجاه سال گذشته است نظام اداري ما را فاقد يك سنت فرهنگي در اداره امور ( فرهنگ اداري) نموده است. در عين حال نقش دانش در دسترس (Existing Knowledge)، كه به مثابه مخزني از دانش هاي پايه و كار بردي در مديريت دولتي عمل مي كند در سياستگذاري عمومي ايران بسيار اندك است . ( ضعف پژوهشهاي كاربردي در اداره امور اجتماع گواهي بر اين مدعاست) بدينسان هويت فرهنگ مديريتي و اداري در ايران هنوز شكل نگرفته و در نتيجه شاهد اعمال سليقه هاي متفاوتي در سطح مديران كشور مي باشيم كه نه تنها نا كار آمدي ديوانسا لاري ايران را سبب گشته بلكه مديران كشور رانيز ناتوان از ايجاد ارتباط و تعامل با يكديگر نموده است. سخنان متناقض و حملات مديران ارشد ( حتي در سطح وزيران) به يكديگر نشان دهنده اين بحران است. مديران در اخذ بودجه و پيگيري (( سياستهاي )) بخشي خويش ( كه ارتباطي با مراجع كلان سياستي ندارد) سعي در ربودن گوي سبقت از يكديگر دارند. راهروهاي مجلس وسازمان مديريت و برنامه ريزي ((بازاري)) است كه در آن مديران بخشهاي مختلف اجرايي با بكار بستن ترفندهاي گوناگون سعي در جلب حمايت، كسب امتياز و اخذ بودجه دارند. بدينسان، تخصيص منابع ( اعمال اقتدار ناقص ) بر بستري از ساختهاي تباري ، نژادي، قومي ، استاني، بخشي و رفاقتي صورت مي پذيرد.فقدان سياستهاي كلان، شاخصهاي اقتصادي اجتما عي يا سياستهاي آمايش سرزميني، بيم افول دولت ملي را تا مرزهاي دولت استاني (مثلا دولت كرماني، اصفهاني يا… ) افزايش مي دهد. كردستان ، سيستان و بلوچستان، كرمانشاه و ايلام پايين ترين شاخص هاي رشد سرمايه گذاري ونيروي انساني را دارند.و اين نه بخاطر گرايشهاي نژادي در دولتهاست بل بخاطر ساخت معيوب  تخصيص منابع است كه هر كه توانايي وآشنايي و نفوذ بيشتري در مراكز قدرت داشته باشدحمايت بيشتري را مي تواند براي خود جلب كند.[19]اجمال كلام آنكه در دستگاه اداري ايران خرده اقتداراتي با تمايلات وا گرايانه و با بازيگري نخبگان ديواني شكل گرفته اند كه هم از مدار بسته ي متخصصين سرچشمه مي گيرند و هم از تمايلات استقلال طلبانه ديوانسالاران. دو جريان نخبگان ديواني (متخصصين و مديران) جوهره ي ضعف اقتدار دولت را در غياب يك مرجع كلان سياستي–هنجاري تشكيل مي دهند. نتيجه آنكه، در ايران، كاركرد اصلي سياستگذاري دولت كه بايستي هماهنگي و مديريت تضادهاي دروني بخش هاي مختلف و هدايت آنان در يك نطام كلان-بخشي باشد عقيم مي ماند و تقيسم كار هدفمند اجتماعي صورت نمي گيردو دولت هاي ((بي سياست )) -در مفهوم فني آن- بر پوشالي از قدرت تكيه مي زنند.

4-سامان سياستگذاري

1-4مجمع تشخيص مصلحت، شوراي عالي انقلاب فرهنگي ، شوراي فرهنگ عمومي ، هيئت دولت شوراي عالي اقتصاد، شوراهاي ميان وزارتي، سازمان مديريت و برنامه ريزي، شوراي عالي امنيت ملي، شوراي عالي مناطق آزادو000 به اشكال و درجات متفاوتي دست اندر كار امر سياستگذاري هستند. تكثر  نهادهاي در گير سياستگذاري عمومي زمينه اتخاذ سياستهاي متفاوت ( اگر نه متضاد) رافراهم مي نمايد .امر هماهنگي و سامان دهي سياستهاي گوناگون بسيار پيچيده و طاقت فرساست و اين احتمال را پديد مي آورد كه هيچگاه اين سياستها در يك مجمو عه ي هماهنگ انسجام نيابند. از اينرو تحقق وحدت سياستگذاري عمومي در ايران از طريق سازو كارهاي نهادينه شده و تحت هنجارهاي وحدت زا ضروري است. تكثر نهادها زمينه بروز تكثر هنجارها را فراهم مي آورد بويژه آنكه برخي از اين نهادها صرفا سياسي اند و برخي صرفا تخصصي، برخي انتخابي اندو برخي انتصابي،‌برخي معطوف به بخش هاي ويژه اي هستندو برخي معطوف به واحد هاي كلان حكومتي ، برخي درگير مسايل عيني اداره امورندو برخي در بنداهداف ذهني و كلان. مشاهده تكثر فوق پژوهشگران رادر استفاده از مدل هاي عقلاني، تدريجي-افزايشي (Incremental)، يا بوركراتيك براي تبيين فرآيند سياستگذاري عمومي در ايران دچار استيصال مي كند و اين ظن را تقويت مي كندكه هيچ يك از مدل هاي فوق نمي توانند نقش تبييني خود را ايفا نمايند ودر نتيجه شايد مدلي تحت عنوان ((مدل ملوك الطوايفي)) بتواند پاسخگوي تبيين فرآيند سياستگذاري در ايران باشد. طرفه انكه سنت اداره ملوك الطوايف در تاريخ ايران سابقه اي كهن دارد…تكثر نهادهاي سياستگذاري عمومي در ايران متغير ضد اقتداري ديگري است كه برمتغيرهاي پيشين افزوده مي شودو اقتدار حكومت را از درون تضعيف مي كند.

2-4يكي از مهمترين پرسشهاي فراروي سياستگذاري عمومي آن است كه آيا سياستگذاري معطوف به اهداف كلان است يا معطوف به مسايل و مشكلات عيني جامعه ؟ماهيت كار سازمان مديريت و برنامه ريزي به گونه اي است كه شيوهاي استقرايي از (( سياستگذاري )) را متبادر به ذهن مي سازد:انبوهي از مسايل، مشكلات و خلاءهاي عيني بصورت داده هايي خرد وارد ((جعبه سياه )) اين سازمان مي گرددو ظاهرا ((سياستهايي)) از آن منتج مي گردد. درمقابل مجمع تشخيص مصلحت به لحاظ ساخت قانوني و تركيب اعضايش گرايش به سياستگذاري معطوف به اهداف كلان دارد. اين دو نهاد مهم سياستگذاري عمومي در ايران نمي توانند رابطه اي نهادينه شده نداشته باشند. مجمع تشخيص مصلحت نمي تواند توانا ييهاي فني و داده هاي عيني اين سازمان رادر سياستگذارهاي خود لحاظ ننمايد. از سوي ديگر سازمان مديريت و برنامه ريزي، تنها بخشي ( والبته بخش مهمي) از دستگاه سياستگذاري كشور است و ساختار و اگرايانه نظام حقوقي جمهوري اسلامي بگونه اي است كه ضرورت هماهنگي اين سازمان را با مجمع ضروري مي سازد. در حال حاضر با توجه به اينكه ظاهرا هيچيك از مصوبات مجمع ( غير از سياستهاي برنامه اي ) به دستگاههاي اجرايي ابلاغ نشده است مساله ارتباط اين دو نهاد چالشي جدي بوجود نياورده است از اينرو عدم ارتباط تنگاتنگ دبير خانه مجمع و كميسيونهاي مربوطه با سازمان مديريت و برنامه ريزي حساسيت زيادي پديدنياورده است.اما معلوم نيست كه روند جريان سياستگذاري توسط مجمع تشخيص مصلحت هميشه اينگونه باقي بماند. به بيان ديگر آيا مجمع وظيفه سياستگذاري خودرا صرفا در چهار چوب سياستهاي برنامه اي انجام خواهد داد يا اينكه حوزه فعاليت خود را گسترده مي نمايد بگونه اي كه بتواند بطورروز مره در امر سياستگذاري وارد شده و وظيفه اي شبيه مجلس شوراي اسلامي، تا فراتر از آن، را ايفا نمايد ؟ ظاهرا مجمع به لحاظ حقوقي مي تواند به چنين عملي دست يازد البته پس از تاييد و ابلاغ مصوباتش توسط رهبري. اين امر فضاي جديدي در سياستگذاري عمومي در ايران پديد خواهد آورد وچالش هاي نوين سياسي –ديواني را پديد خواهد آورد. منازعات لفظي سياسي پيراموني در باره سياستهاي برنامه سوم بين مجمع و دولت طليعه اين چالشها بود.

5- نخبگان سياسي، اصلاح طلبي و دولت خاتمي

در بحث تئوريك اين مقاله به اين نكته اشاره شد كه تصميم سازي و تدوين سياست ها اسا سا محصول فرآيند تعاملي نخبگان است . نخبگاني كه به نمايند گي از اقشار گوناگون جامعه دركي ويژه و كم و بيش انحصاري از جهان و روابط اجتماعي ارايه داده وبنيادهايي هنجاري را براي سياستگذاري ها فراهم مي آورند. به اين نكته نيز پرداخته شد كه در صورتي كه لايه هاي گوناگون نخبگان فاقد يك پارادايم عمومي تعامل باشند. از نزديك كردن افق هاي ذهني خويش عاجز بوده و مآلا يك مرجعيت هنجاري كلي براي سامان دهي به سياستها زمينه رشد نمي يابد.

تنازع غير قابل جمع نخبگان و فعالين سياسي در ايران لايه هاي گوناگوني دارد. از سويي ((جناح راست)) و ((جناح دوم خرداد)) فاقد هنجارهاي مشترك مي باشند. اين امر بويژه در بين برخي از سران اين جناحها كه مرجعيت تئوريك دارند بيش از بدنه ي اين دو جناح به چشم مي خورد. شايد يكي از مهم ترين تهديدات امنيت ملي در اينجا باشد. اختلاف اين دو جناح بگونه اي است كه گويي در دو جهان ذهني كاملا جداي از يكديگر زندگي مي كنند. سايه ترديد وسوءظن شديد ( عليرغم وجوه مشترك در اعتقادات ) برهر دو طرف سايه افكنده كه البته شكل ترديدها متفاوت است اما در عمل و در روش مواجه با پديده واحدي هستيم. تعامل اين دو جناح عملا عقيم است و نمي تواند به هنجارسازي سياستي بيانجامد؛ اين امر نوعي بحران دو گانگي در سياستگذاري و اقتدار سياسي را نشان مي دهد. از سوي ديگر ضعف جامعه مدني و نو پايي سنت فعاليتهاي سياسي درايران پس از انقلاب سبب شده تا در(( جبهه دوم خرداد))شاهد تكثر گروهها ، آمال ، اهداف وروشهاي متفاوت و متضادي باشيم كه خود مانع از شكل گيري يك تئوري اصلاح طلبي شده است. هم جنا ح راست و هم جبهه دوم خرداد خود را بيشتر در نفي جناح مقابل خود تعريف مي نمايند. شالوده پيوستگي دروني هر يك از جناحها از ((ملاط نفي)) تهيه شده است كه اين خود شائبه قدرت زدگي جناحها را تقويت مي كند بدين مفهوم كه نزاع قدرت معيار همبستگي دروني آنان است . براي جناح دوم خرداد اين قدرت زدگي با اعمال فشار جناح مقابل كه با ابزارهاي حقوقي و غير حقوقي انجام مي پذيرد قابل فهم  است و دقيقا پارادوكس اصلاح طلبي از همينجا شكل مي گيرد؛جبهه دوم خرداددر بن بستي در عمل سياسي خود گرفتار شده است. اما اين همه ي حكايت نيست . استراتژي جبهه دوم خرداد يك استراتژي سياسي ( سياست زده )است و نه يك استراتژي اجتماعي، فرهنگي وسپس سياسي. ((اصلاحات )) در ايران باژورناليسم پيوند خورده چرا كه كاربست ((استراتژي سياسي)) فوق الذكرمستلزم به ميدان كشاندن گرو ههاو طبقات گوناگون اجتماعي است ( باانديشه ها، آمال، آرزوها، عقده ها و كينه هاي سياسي وغير سياسي). اين استراتژي در عبارت ((فشار از پايين و چانه زني از بالا)) خلاصه شده است . اصلاح طلبي يك حركت سياسي تلقي شده است نه يك فعاليت فرهنگي ، اجتماعي وسپس سياسي. اين امر خطر كشيده شدن اصلاح طلبي به سوي استفاده از يكي از ابزارهاي توتاليتريسم را افزايش داده است: سياسي كردن همه ي جامعه و سياسي كردن همه مطالبات. بدينسان لايه هاي ((غير سياسي)) جامعه نيز با داشتن انگيزه ها و آرزوهاي كاملا متضاد و بعضا (( غير سياسي)) نسبت به اصلاحات اقبال نشان داده اند؛ كه اين اقبال، ادبار به كل نظام سياسي را در پي داشته است (اگر چه علت آن نبوده است) و البته به شكلي پارادوكسيكال نخبگان اصلاحات را نيز از دم تيغ انتخابات گذرانده است. (برخي از سران جبهه دوم خرداد در انتخابات مجلس يا راي نياوردند ويا در رده هاي آخر جاي گرفتند) اين بدان معناست كه در جبهه دوم خرداد نخبه بودن نخبگان با فراز و فرود يا با زوال رو به تزايدي روبرست. و دقيقا ربط اين مقوله با سياستگذاري عمومي در همينجاست. نخبگان از ثبات لازم زماني و شخصيتي و بعضا از پايگاه اجتماعي شفاف و هماهنگ براي ايفاي نقش هنجار سازي سياستي برخوردار نيستند ودر نتيجه فرآيندي كه توسط آن تفسير نخبگان از جامعه، سياست و منافع وارد عرصه ي تصميم سازي و مالا عرصه ي قدرت مي شود عقيم مي ماندو نخبگان دوم خرداد نقش و كار كرد هنجارسازي سياستي خود را ايفا نمي كنند. [20]

علاوه بر اين ،‌ضعف جامعه مدني، خلاء تئوريك ، ابهام در گفتمان يا تنوع آمال وآرزوهاي قشرهاي مختلف در ايران را ه را براي مطالبات حد اكثر باز مي كند كه سياستگذار (دولت) عملا از اجراي آن بدلايل حقوقي، سياسي و ارزشي ناتوان است. در اين فرآيندقشرهاي ((غير سياسي)) كه در فرآيندسياسي شدن و توده اي شدن اصلاح طلبي ديگر سياسي شده اند (كه بخشي ازاين از طريق ژورناليستي شدن ابزار اصلاح طلبي صورت گرفته است) در ضرورت بر آورده شدن توقعات و مطالبات حد اكثر خود پاي فشرده و احساس حقانيت روز افزوني مي نمايند. دولت نيز از آنجا كه بدلايل ساختي ناتوان از بر آورده كردن مطالبات قانوني و فراقانوني است بيش از پيش مورد سوء ظن قرار مي گيرد و بناي اقتدار خويش را روز بروز متزلزل تر مي بيند. (تمايلات وا گرايانه برخي گروههاي دانشجويي و بدبيني برخي اقشار اجتما عي -هر چند محدود- نسبت به خاتمي از اين طريق قابل توضيح است) در نتيجه برخلاف تصور رايج، اين فرآيند بيش و پيش از آنكه جناح راست يا كليت نظام را هدف قرار دهد جبهه دوم خرداد و بويژه دولت خاتمي را متزلزل مي نمايد چرا كه ثبات فكري و سياسي لازم را براي تثبيت و القاي هنجارهاي سياستي و نيز فر صت لازم براي اجراي آن را به دولت نمي دهد. بر اين موارد مي بايستي تبليغات مطبو عاتي وتلويزيوني جناح مخالف دولت رانيز كه بر شعار (( حل مشكلات مردم)) پاي مي فشاردافزود كه تاثير زيادي در درازمدت خواهد داشت.

[2] لسلي پال (1987)ضمن تحليل فرآيند سياستگذاري عمومي به چهار گروه عمده تاثير گذار اشاره مي كند: باز يگران دولتي ، گروههاي منافع ، گروههاي متخصص و صا حبان اطلاعات و شهروندان. ((پي ير مولر)) نيز در تحليل سياستگذاري عمومي نقش ديوانسالاري، مديريت عمومي ، واسطه ها ( گروههاي صنفي-تخصصي) را بررسي نموده ونقش تنظيمي دولت را در رابطه ي اين گروهها با مرجعيت هنجاري كلان - بخشي مورد مطالعه قرار داده است. (پي ير مولر،سياستگذاري عمومي، ترجمه حميد رضا ملك محمدي ،نشر دادگستر، 1378)